러시아 정치제도
선거제도
:국가두마 선거를 비롯해 현재 러시아에서 실시되고 있는 선거제도는 1993년 9월 의회 해산 이후 국민투표 과정을 통해 1993년 12월에 채택된 러시아 헌법에 기초하고 있다.
먼저 헌법 제3조에는 러시아국민의 권리와 관련하여 '국민은 직접적으로 또한 국가권력기관과 지방자치기관들을 통하여 자신의권리를 실현'하며(2항),'직접적인 최상의 권리행사는 국민투표와 자유선거'임(3항)을 명기하여 선거의 헌법적 기반을 나타내고 있다. 또한 헌법 제32조는 러시아 국민들의선거권과 피선거권을 규정하고 있고, 대통령의 선거절차는 연방법에 의하여규정되며(제81조 4항), 연방회의 구성절차와 국가두마 의원 선거절차 역시연방법으로 정한다(제94조 2항)고 되어 있다.
▷국가두마 선거 : 법적 근거 및 구성
러시아는 이미 러시아연방 출범 이전에 비밀투표와 복수후보자 출마가 허용된 소연방 인민대의원선거(1989.3)와 러시아공화국 인민대의원선거(1990.3)가 치러졌으나, 공산당을 제외한 정당간 경쟁이 허용되지 않았던 비경쟁적선거였다. 그러나 이후 러시아는 선거제도 면에서 1993년 의회선거를 통해 의회 구성의 기본적인 토대를 마련하게 되었다.
러시아 의회는 양원제로 상원인 연방회의와 하원인 국가두마로 구성된다.(제95조 1항). 먼저 연방회의는 러시아연방의 89개 구성체로부터 각 2명의대표, 즉 대의기관과 집행기관의 대표 각 1명으로(제95조 2항) 총 178명으로 구성된다. 첫 번째 연방회의 경우 1993년 당시 옐친에 의해 지역입법기관이 모두 해산되었기 때문에 각 지역에서 주민투표에 의해 선출되었으며,
1996년 말 이후부터 각 공화국대통령, 주지사, 지역의회 선거 등 지방선거를 통해 연차적으로 상원의원 충원이 이루어졌다.
그러나 최근 상원의 경우 푸틴정부가 들어서서 중앙집중체제 강화의 일환으로 대대적인 구조 개혁을 추진하고 있다. 즉 지방정부 수장과 의회의장이겸직하는 현 제도를 폐지하고 상원구성법 제정(2000.8)을 통해 지방정부 수장과 의회의장이 각각 후보 2명을 추천하고 지방의회가 이들 2명중 1명을각각 선출하도록 한 것이다. 다만 현재의 상원의원 임기를 2004년 1월 1일까지 보장하되 상원구성법 제정 이후 지방선거가 치러지는 지역부터 순차적으로 상원의원을 교체해 나가기로 예정되어 있어 2004년 1월까지는 새로운 상원구성이 완료될 전망이다.
한편 국가두마는 단순 다수대표제와 정당 지지에 따른 비례대표제를 혼합하여, 전자의 경우 인구 비례에 따른 225개 선거구에서 각 1명씩 선출하고,후자의 경우 5%를 하한선으로 하여 정당 득표 비례에 따라 225명을 선출하도록 되어 총 450명으로 구성된다.
특히 국가두마의 경우 선거참여 정당과 정치블럭 형성시 서명을 통한 자격 요건 설정, 5% 지지 확보에 따른 의석의 비례배분은 의회내 소규모 정당들의 난립 방지, 정당의 위상 강화 및 정당정치 활성화 도모를 위해 제시된것으로 러시아 정당체제 정립에 큰 기여를 하며 러시아의 독특성을 잘 나타내 주고 있다. 참고로 국가두마위원은 21세 이상인 러시아연방 시민이어야 한다.
그간 러시아는 러시아시민의 선거권보장에 관한 연방법(94.12) 등 선거관련 법규들을 계속 수정 보완해 나왔으며, 국가두마 선거법 역시 매번 선거를 앞두고 개정 작업을 통해 내용과 체계를 보완시켜 나가고 있다. 이를테면, 1995년 선거법(총 14장 72조)의 경우 1993년 선거법(총 8장 44조)에 비해 내용 면에 있어서 크게 보완되었을 뿐만 아니라, 다음과 같은 차이점을 지니고 있다.
첫째, 선거법의 지위를 명확히 해 '연방법'임을 명기(제2조)함과 동시에 선거인, 선거연합, 선거블럭에 의원후보자 선발권을 부여하고 있으며,
둘째, 선거에 참여하고자 하는 정당 또는 선거블럭들의 공식 등록 요건을즉 유권자 서명수를 100,000명에서 200,000명으로 확대(제6장 39조), 강화시키고 있다.
셋째, 1993년에는 헌법 부칙에 의거 임기를 2년으로 한정하였으나, 1995년에는 4년으로 확정하여 임기의 안정성을 보장하였으며,
넷째, 이전에는 선거비용 제한이 모호하였으나, 이번에는 구체적으로 각정당과 후보자가 사용할 수 있는 선거 비용 내역을 명기하였다. 끝으로 선거지역에 대한 사전 설명과 선거인 명부, 선거위원회의 구성, 지위, 활동에 대해보다 구체화시켰으며, 선거 정보 기술에 관한 조항을 새로이 추가시켜 보다체계화된 모습을 갖추게 된 것이다. 이밖에도 선거과정에 있어서 대내외적인 공정성 확보를 위하여 1993년은 물론 1995년, 1999년 모두 외국의 선거참관단이 참여하도록 배려하였다는 점도 선거법의 점진적 개정과 함께 선거제도의 정착화를 위한 노력의 일환으로 특기할 사항이라고 볼 수 있다.
한편, 1999년 총선을 앞두고 6월 24일 최종 확정된 국가두마 선거법은 총 13장 94조로 1993년 선거법과 비교해 구성면에 있어서 거의 동일하나, 세부내용 면에서는 72조에서 94조로 늘어났듯이 이전에 비해 보다 풍부해졌다. 즉 1995년 선거법에서 국가두마의원 비례배분 방법을 규정한 13장 부문이 수정 보완되어 1999년 선거법 제10장 82조에, 그리고 선거소송관련 내용을묶어 제12장에 추가시킨 것 등을 제외하고는 총 13장으로 구성된 선거법 체계는 거의 변함이 없다. 이로써 러시아 국가두마 선거법은 1995년 선거법을기점으로 어느정도 기본 토대가 이루어졌다 할 수 있다. 이밖에 내용 면에 있어서도 선거관리위원회 관련 조항, 선거 후보자의 지명과 등록, 등록된 후보자의 지위, 선거자금, 투표와 선거결과의 결정 등 거의 전부문에 걸쳐 각 조항별로 세부 내용을 추가적으로 보완시키는 등 이전에 비해 선거법 체계를 보다 정교하게 다듬어 나가고 있다.
이를 통해 볼 때 러시아는 연방법 틀속에서 세 차례의 총선을 치르면서 의회구성의 정통성을 확보해 나가고 있는 한편, 선거법의 수정 보완 등 지속적으로 개정 작업을 진행시킴과 동시에 러시아적 특성을 갖춘 의회 선거제도의 정착화를 도모해 나가고 있는 것으로 평가된다.
▷대통령 선거
러시아에서 대통령제는 1990년 3월 개정헌법을 통해 채택되었으며, 초대 대통령은 인민대의원대회의 간섭선출을 통해 당선된 고르바초프였다. 그러나 소연방의 붕괴 및 고르바초프의 사임으로(1991.12) 끝을 맺게되었으며, 대신에 옐친 러시아공화국 대통령이 법적 정통성을 이어받아 현재의 푸틴 대통령에게까지 그 명맥을 이어오고 있다.
러시아공화국의 경우 1991년 5월 러시아공화국 제4차 인민대의원대회에서 대통령제를 도입하는 법안과 헌법 개정안이 채택되었고, 6월 12일에 러시아공화국 대통령선거를 치렀다. 이 선거는 러시아 역사상 최초로 국민의 직접투표에 의해 대통령을 선출하는 것으로 옐친이 57%를 얻어 17%를 얻은 공산당 후보 리즈코프를 앞도적 차로 누르고 당선되었다.
현재 러시아 대통령 선거의 주요 내용은 헌법 제81조에 규정되어 있는데 국민들의 보통, 평등, 직접, 비밀투표에 의해 선출되며, 4년 임기로 3선을 금지하고 있으며 또한 10년 이상 계속 거주하는 35세 이상의 러시아 국민이피선거권의 자격을 가지고 있다.구체적인 대통령 선거절차는 연방법인 대통령선거법에 규정되어 있다. 주요특징은 2차투표제를 도입하고 있는 점인데 1차 투표에서 과반수를 획득하지못할 경우 상위 2명이 최종 결선투표를 치르도록 되어 있다는 점이다.
러시아연방 출범 이후 지금까지 모두 2차례의 대통령 선거가 치러졌다.1996년의 경우 옐친의 개혁 지속이냐, 아니면 공산세력의 집권이냐를 가름짓는 민주세력 대 공산세력간의 권력쟁취를 위한 경쟁의 성격을 띠었다. 결과적으로 옐친의 승리로 돌아갔지만 선거 초반기 옐친의 지지도가 매우 낮았고, 상대적으로 공산당은 1995년 의회선거에서 제1당으로 부상하는 등 결
과를 예측하기 힘든 상황이었다. 옐친, 쥬가노프, 레베드 등 모두 7명의 후보가 출마한 가운데 6월 6일의 제1차 투표에서는 과반득표자가 없어 당선자를 내지 못한 가운데 7월 3일 치러진 제 2차 투표에서 옐친이 53.8%를 얻어40.3%를 얻은 쥬가노프를 이기고 재선에 성공하였다. 당시 선거는 신생러시아 역사상 최초로 실시된 대통령선거이면서 옐찐 개혁정책에 대한 중간평가성격을 띤 것으로 민주제도 정착의 기초를 닦은 것으로 평가되었다.
한편 2000년 3월에 치러진 대통령 선거는 옐친의 조기 사임(1999.12.31)으로 당시 총리였던 푸틴이 대통령 권한대행에 오른 뒤 치러졌다. 이번 선거는 이전과는 달리 강력한 러시아 재건을 내세우고 체첸전의 수행 전과로 전폭적인 국민적 지지를 받은 푸틴의 독주속에 전개되었으며, 소연방 붕괴 이후 첫 번째의 권력이양 과정이 포함되어 있다는 점이 중요하게 부각되었다.
대선 결과는 총투표율이 68.7%인 가운데 예상대로 푸틴이 과반수를 넘는 52.9%를 얻어 1차투표에서 당선되었으며, 1996년 대선에 나왔던 쥬가노프는29.2%로 2위에 머물렀다. 전체적으로 무엇보다 민주적 선거를 통해 첫번째의 수평적 정권교체가 이루어졌고, 1996년 선거에 이어 예정대로 치러짐으로써 선거의 규칙성과 정례성을 확보해 법적 제도적 측면에서의 '절차적 민주주의'를 한단계 진일보시켜 나가게 되었다.
▷지방자치선거 및 국민투표
러시아에서는 전국적 중앙단위에서의 선거 이외에도 각 지방수준에서의 선거가 치러지고 있는데, 연방 구성체의 각 공화국대통령, 주지사 선거를 들 수 있으며, 지방의회선거도 이에 해당된다. 이들 지방자치선거는 구소련의 몰락에 따른 지방소비에트의 해체 및 새로운 지방행정기관과 지방의회의 신설, 중앙과 지방간의 권력 배분을 둘러싼 갈등 등에 따라 원래 1993년 10월대통령 포고령에 의해 예정되었던 선거 실시가 연기되는 등 초기 단계에많은 우여곡절을 겪게된다. 그러나 1995년 이후 점차 지방자치선거와 의회구성 등에 대한 지방의 자율성이 부여되면서 점진적인 발전단계로 진입하게된다.
먼저 지방의회의 경우, 각 연방구성체 마다 나름대로의 지역적 특성을 반영해 지방의회 구성, 임기, 제도 측면에 있어 매우 다양한 특징을 지니고 있다. 즉 각 지방의회는 대체적으로 단원제, 4년 임기가 대다수를 차지하고 있으며, 양원제를 도입한 곳도 있고, 임기도 5년 또는 2년 임기제를 채택한곳도 있다. 그리고 지방의회 의원수도 적게는 11명(따믜르스끼 자치구)에서부터 많게는 174명(바쉬코르타스탄 공화국, 상하원 포함)까지 다양하며 선거방식도 각 지역별로 차이를 지닌 특색을 지니고 있다.
대부분의 경우 다수대표제를 채택하고 있으나, 크라스노야르스크 크라이, 칼리닌그라드 오블라스치 등 몇 곳은 소선거구제에 비례와 다수대표제를 혼합한 형태를 그리고 스베르들로프스카야 오블라스치의 경우 하원은 비례대표제, 상원 다수대표제를 채택하고 있다. 선거구는 대부분이 1인을 선출하는 소선거제를 채택하고 있으며, 지역적 특성에 따라 중선거구제를(아무르스카야 오블라스치, 사할린 주 등) 또는 소선거구제와 중선거제를 혼합한 곳(알듸게야 공화국, 꾸르간스까야 공화국 등)도 있다.
1995년 10곳, 1996년 29곳, 1997년 33곳 등 1995년부터 1997년까지모두 72개 지역에서 선거가 치러졌으며, 1998년의 경우에도 18지역에서지방의회선거가 실시됨으로써(2년제를 채택한 스베르들로프스카야 오블라스치는1996년에 이어 1998년에도 실시) 89개 전지역에 걸쳐 새로운 지방의회가 신설 운영되었다. 이어 1999년에도 8곳에서 선거가 실시되었으며, 2000년도에도 20여개 이상의 지방의회선거가 치러졌다. 러시아 전국적으로 보면 거의 매달 각종의 선거가 계속 치러지고 있는 셈이다.(2000년, 2001년도 각 월별 구체적인 선거내용은 러시아중앙선거관리위원회 자료 www.fci.ru참고)
한편, 지방행정기관의 대표를 선출하는 선거는 1995년부터 옐친 대통령이직접 임명하는 단계를 벗어나 점진적으로 실시되기 시작하였다. 즉 1995년1월부터 1998년 7월까지 모두 86곳에서 공화국, 주지사 선거가 실시되었는데, 구체적으로 보면 1995년의 경우 14곳, 1996년 51곳, 1997년 12곳, 1998년 10개 지역에서(니제고로드스카야 오블라스치는 1995년, 1997년 2차례 실시) 실시되었던 것이다. 물론 이들 선거지역 수치는 보궐선거를 제외한 것으로 실제 선거가 실시된 횟수는 이보다 조금 더 많다. 나머지 카라체보-체르케스카야 공화국을 포함해 3곳에서는 여전히 행정대표자가 임명되었는데,지금은 다게스탄 공화국과 우드무르스카야 공화국 2곳으로 줄어들었다.
1999년도에는 프리모르스키 크라이를 비롯한 11개 지역에서 공화국 대통령,주지사 선거가 실시되었고, 2000년에 들어와서도 3월 26일 대선시까지 알타이스키 크라이를 비롯한 10곳에서 선거가 치러지는 등 모두 44개 지역에서 지방자치단체장 선거가 치러졌다.
이러한 지방자치선거가 잇달아 실시되게 됨으로써 중앙의 지방에 대한 통제가 약화되면서 지역 행정기관 수장의 독자성이 강화되고 영향력이 커지게 되는 결과를 가져오기도 했으며, 나아가 자율적인 지방선거 실시 기반을 다지는 등 향후 지방자치의 구체적인 실현을 보다 체계적으로 도모할 수 있는계기 또한 마련하였다. 다만 최근 푸틴정부 출범 이후 상원구성법, 지방행정 및 입법기관 구성법(2000.8) 등 권력수직화 법안을 통과시키는 등 권력의 중앙집중화 작업을 추진하고 있어 향후 중앙과 지방간의 권력 재조정 문제는 물론 러시아 민주주의 발전과 관련해 그 향배가 주목되고 있는 상황이다.
한편 국민투표(referendum)는 1991년 3월 고르바초프의 제안으로 구소련의 존속 여부를 놓고 실시된 바 있으며, 1993년 4월 옐친이 대통령에 대한 신임, 정부정책지지, 대통령 조기선거, 의회 조기선거 문제를 놓고 실시한 것이 유명한 사례이며, 1993년 12월 러시아 신헌법 채택도 국민투표로 결정된것이다. 법적으로는 대통령이 연방헌법적 법률에 규정된 절차에 따라 지정하게 되어 있으며(헌법 제84조 4항) 특히 국민투표를 실시해 헌법 개정을하는 경우 유권자 과반수의 참가와 투표자 과반수 이상의 찬성을 요하도록되어 있다.
러시아 정당의 특징
첫째, 일당독재에서 다당체제로 전환되어 왔으나, 일천한 정당운영 경험속에 정당의 조직구조 등의 취약성을 나타내면서 수많은 정당들이 부침하고 있으며, 정당 본연의 기능과 역할 수행은 미흡한 단계에 놓여 있다.
둘째, 정당 형성에 있어서 유력한 정계 지도자를 중심으로 구성되는 특징을지니고 있으며, 특히 권력당의 경우 가이다르의 '러시아의 선택', 체르노미르딘의 '우리집-러시아' 나아가 쇼이구 비상대책부 장관이 이끄는 '단결/곰'에 나타나듯 권력의 유착관계에 따라 흥쇠가 결정되고 있다.
셋째, 1993, 95, 99년 선거과정을 통해 5% 이상의 비례대표 득표율을 얻은정당, 즉 공산당공산당, 야블로코, 자유민주당 등은 지역별, 사회계층별로 지지기반이 보다 뚜렷해 지고 있으며, 나아가 정강정책이 보다 체계화되고선거전략 면에 있어서도 괄목할 만한 성장을 이룩하고 있다.
넷째, 1993년 이후 세 번에 걸쳐 이미 정해진 선거일정을 법적 테두리하에서 예정대로 소화해 냄으로써 선거의 규칙성 내지 정례성을 확보하였고, 정당과 선거관련 법적, 제도적 정비 또한 진전을 이루고 있다.
다섯째, 국가수반인 대통령이 특정정당에 소속되지 않고 정당을 초월한 입장속에서 정국을 이끌어 나가고 있다. 향후 추이를 두고 보아야 하겠지만 옐친은 물론 푸틴 역시 특정 정당에 속해 있지 않다.
여섯째, 향후 의회선거에 따라 다소 달라질 가능성 있지만, 대체적으로 공산당의 보수세력, 야블로코와 권력당의 개혁추진 세력, 지리놉스끼와 같은민족 우익세력, 중도세력 등 정당에 기반한 정치세력이 공산, 개혁, 민족,중도의 4각구도 틀로 정형화되어 가고 있는 점이다.
일곱째, 의회선거를 앞두고 기존 정당과 주요 정치지도자들을 중심으로 정당 분화, 연합 등 각 정치세력간 상호 전략적 제휴를 통한 정당구도의 재편과정이 활발히 전개되고 있다는 점이다.
마지막으로 최근 푸틴정부는 정당의 설립 요건을 당원수 최소 1만명 이상,전국적으로 법정 지구당수 45개 등으로 강화시킴과(기존의 정당등록 요건당원수는 500명 이상에 불과, 현재 새로운 요건에 충족되는 정당은 공산당과 단합/곰 2개에 불과) 동시에 대선과 총선 전국구에는 반드시 정당후보만출마할 수 있도록 하는 내용의 정당법 개정을 추진하고 있다. 비록 푸틴의국가체제 강화 및 정치적 안정 도모 차원에서 정당제도 개혁을 시도하는 성격이 강하지만, 채택될 시 현재 난립하고 있는 군소정당들이 새롭게 정비됨은 물론 소수정당제를 지향하는 방향으로 전개될 것으로 보여, 향후 제정파들의 이합집산, 정당연합 등 러시아 정당구도에 커다란 변화를 가져올 것으로 보인다. 또한 정치과정에서 정당의 위상과 역할이 강화되는 등 정당의 중요성이 보다 커지게 될 가능성도 높아, 앞으로 러시아의 정당정치 발전 향배와 관련해 중요한 의미를 담고 있다.
